蔡董《來去巡田水-農村發展關鍵政策in台灣》專題/台銘新聞網

日期:2021-06-28 14:05:33

台銘新聞

   臺灣的農村發展,除了主掌農業發展的農委會外,也深受許多不同部會的政策影響。各部會基於那些特定原因而提出與農村相關的政策,以及其執行模式、進展成果、後續計畫等,都是影響國內的農村發展樣貌的重要因素。理解與掌握這些影響農村發展的關鍵政策,可以讓我們進一步評估未來推動農村發展必須考慮的因素,以及可以加以借助的資源條件。


#國發會--地方創生/營建署--鄉村地區整體規劃
從當前國內農村發展所面對的關鍵課題來說,人口流失、缺乏策略性整合規劃,以及農村發展方法的不足,都是影響下一階段農村該走向何方的重要挑戰。基於此,基金會於去年出版的臺灣農村發展觀察年報中,針對人口問題的「地方創生」,以及嘗試為農村提出整合發展策略的「鄉村地區整體規劃」等政策,加以介紹和說明其政策內涵與影響,期能讓更多社會大眾了解當前對於農村發展的重要政策,並引起社會對農村整合發展策略的重視與討論。


#地方創生
為了因應地方不均發展以及即將產生的人口負成長現象,政府自2016年即參酌日本推動地方創生的經驗,開始推動「設計翻轉、地方創生」示範計畫。2017年接續補助18個縣市政府選定其轄內鄉鎮作為示範推動案例,並在2018年底提出「地方創生國家戰略計畫」,於2019年年初核定並將該年訂為「地方創生元年」。
在「均衡臺灣」的目標下,地方創生政策以鄉鎮市區為主要單位,一方面劃定134個優先推動地區,包含農山漁村、中介城鎮、原鄉三種類型,並分就其核心課題和策略主軸提出構想。另一方面則是提出「企業投資故鄉、科技導入、整合部會創生資源、社會參與創生、品牌建立」五大推動戰略,並配合法規調適,期以藉此落實地方創生工作。


#鄉鎮市區公所為平台
除了優先推動地區和五大推動戰略外,地方如何提出創生計畫,是地方創生政策成敗與否的關鍵。地方創生的執行機制,是以鄉鎮市區公所為主要提案整合機構,以「行政院地方創生會報」為最上位的提案審核單位,由鄉鎮市區內各產官學研社及個別居民等不同成員,經由共同盤點創生課題和資源、進行創生目標共識討論後,研提創生事業計畫,並由公所整合各項事業計畫成為創生計畫。
#地方創生對農村發展的影響
推動地方創生對農村發展最大的影響有二:一是將改善地方人口結構視為發展工作一部分,二是使原本以村里社區尺度為主的行動單元擴展至鄉鎮市區尺度。
以吸引人口返鄉或移居為目標的地方創生,則需將返鄉移居人口的支持系統、私有閒置空間的活化利用,以及在地的創新創業策略等,納入農村發展工作項目之中,並考慮未來社會遷移人口與在地原有居民之間的互動共生關係,以及如何共同營造新的生活認同感。
地方創生將農村發展視為跨越個別村里社區尺度的工作,並著重以鄉鎮市區規模來思考發展策略的內涵,期望透過各類型事業計的搭配來產生綜效。其推動模式強調以鄉鎮市區作為整合單位,讓各社區協會、跨社區的機構,以及具有新經營構想的個人或團體,都能以整體鄉鎮市區為範圍,提出創生事業計畫。跨越個別村里社區範圍的創生發展策略,也相應提高串聯與協調的重要性。如何讓有創意的想法能夠結合不同的社區資源共同實現,需要鄉鎮市區公所和提案單位在包容創新和務實行動之間找到平衡點。


#鄉村地區整體規劃
因應2016年公布施行《國土計畫法》、2018年4月30日公告實施「全國國土計畫」,各直轄市與縣市政府亦須於期限內提出直轄市或縣市國土計畫。《國土計畫法》第15條第3項亦規定,各直轄市與縣市政府需針對所轄範圍之非都市計畫地區,以「鄉村地區整體規劃」方式研提整合式發展策略規劃,包括空間發展策略和土地利用綱要計畫。整體來說,推動「鄉村地區整體規劃」的目的在協助改善生活環境、協調生產需求、維護生態景觀,進而形塑鄉村地區特色風貌。
#過往的農村整合發展政策與鄉村地區整體規劃政策法定效力之差異
在農村整合發展政策上,過去曾有「農村綜合發展示範村」(1975年)、「農漁村社區整體規劃暨建設計畫」(1993年)、「建設富麗農漁村計畫」(1997年)、「農村綜合發展規劃及建設計畫」(1998年)、「農村再生計畫」(2009年)等政策,嘗試為農村地區提出綜合發展規劃。但由於這些計畫不具法定地位,因而很容易成為一時的政策文件,沒有執行的引導和規範效力。相對地,「鄉村地區整體規劃」則是直轄市、縣市國土計畫中的一部分,其規劃成果屬於國土計畫的應辦事項,因而具有一定程度的法定效力。


#規劃模式與架構
為避免「鄉村地區整體規劃」成為各自解讀或過度發散,由主責國土計畫的內政部營建署負責研擬規劃模式與架構,其成果除依地理區位和環境資源條件特性區分為五大類型的鄉村地區(類型一,位於都會網絡中的鄉村地區;類型二,鄰近都市的鄉村地區;類型三,一般鄉村地區;類型四,位於環境敏感的鄉村地區;類型五,特殊鄉村地區。) 、針對規劃程序提出執行方法,強調未來鄉村地區整體規劃應著重「公共服務等質」而非「公共設施等量」。
#執行方法與推動模式
為確立鄉村在整體國土計畫中的定位、解決長久的問題、建構鄉村自明性,並保障鄉村地區居民的生活品質和權益,「鄉村地區整體規劃」的執行方法著重定義鄉村發展的課題架構,以及執行程序的設計。在課題架構方面,其提出五個主要課題,包括:居住、產業、運輸、基本公共設施、景觀,以對應國內鄉村發展的基本課題,並作為研提空間發展構想和土地利用綱要計畫的基礎。
在執行程序方面,依據全國國土計畫規定,直轄市、縣(市)國土計畫研訂鄉村地區整體規劃,應包含基本調查、屬性分類、課題分析與策略研擬、空間發展配置,和執行機制。基本調查涵蓋人口、產業、土地使用、運輸、公共設施服務等基本背景現況,目的在透過基本資料的盤點確認鄉村地區的問題、潛力與機會。鄉村區屬性分類在比對其所在之地理區位、城鄉互動和環境條件,進而提供初步界定發展課題的依據。課題分析則是以資料盤點結果為基礎,進一步針對在地居住、產業、運輸、公共設施服務、景觀等面向,分析各項課題的特性和可能因應策略。前述資料盤點和課題分析的結果,最後在策略規劃階段反應為土地使用綱要計畫,研擬解決各項課題所需的空間配置構想,最後對應提出達成此一構想的執行機制。
換言之,「鄉村地區整體規劃」是一個從掌握鄉村地區基本條件、辨識課題,到研提空間發展計畫與執行機制的策略規劃過程。期間除了專業規劃單位的協助外,同樣需要民眾共同參與。特別是藉由訪談、主題討論會、工作坊、公聽會、說明會等不同形式,在取得地方民眾對於鄉村發展的想法時,也能共同決定未來的發展願景與行動策略,才能使後續的整合規劃產生實際效果。
2020 臺灣農村發展觀察年報下載:https://reurl.cc/Q7bqao
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